碎片化

    碎片化(the Pieces System)：形容中国社保制度缺乏统一现状的一种形象说法。在社保制度建设与改革进程中一开始没有统筹兼顾的长远预期和建立一个统一制度的长期预案，实施中不同群体参保采取打补丁办法，最终导致目前社保制度城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种社会保险制度并存状况。中国社会科学院拉丁美洲研究所郑秉文对此进行过深入研究，认为危害严重，亟待解决。

社保

    中国社会保险制度“碎片化”起源
    众所周知，20世纪90年代初，我国社会保险制度的改革和建立，其初衷是为国有企业改革配套而肇始的，以替代传统的计划经济时代实行的“国家保险/企业保险”即由国营企业大包大揽的旧制度，于是，社会保险制度的设计特点无不带有明显的国企改革配套特征。随着改革的深入和参保覆盖面的扩大，国有经济职工早已应保尽保，实现了当年改革的初衷，但当统账结合制度从国企走向非公经济成分，走向其他群体，走向农村，真正走向社会时却发现，这个制度难以完全适应他们：1997年，我国开始真正建立个人账户，但5年之后即从2002年开始，广东省就逐渐出现农民工退保现象，并逐年扩大，截至2007年年底已办理退保手续1 000万人；也正是从这一年开始，即使在国企，也出现一些不适应性，即退休金待遇水平呈现出与社会平均工资和机关事业单位退休金水平逐年拉大的趋势；为了适应和满足各地参保群体的意愿和要求，各地纷纷开始采取降低费率、单独建立小制度的办法，以覆盖当地的城镇灵活就业人员、农民工、务农农民、失地农民等不同群体。

    在社保制度建设与改革进程中，如果没有统筹兼顾的长远预期，如果没有建立一个统一制度的长期预案，不同群体的参保问题就只能采取打补丁的办法，遇到一个打一个补丁，形成一种“制度依赖”。这种打补丁式的碎片化社保制度所产生的后果，欧洲就是前车之鉴。
中国社会保险制度“碎片化”现状编辑本段回目录中国社会保险制度就逐渐呈现出一个“碎片化”状况：城市与农村分割，私人部门与公共部门分立，形成多种社会保险制度并存状况(见图1)。

    中国社保碎片化从大制度上划分，中国目前的社会保险制度可以划分为三四个，但在实际操作中，由于强烈的现实需求，即使在同一个大制度里，也存在诸多小碎片，例如，城镇基本养老制度费率不统一，各种开发区基本养老制度不统一，农民工群体在不同地区被分割在不同的制度里，“大碎片”套“小碎片”的情况非常严重。

    社保碎片化这里仅以东部发达地区长三角的吴江(和东海)为例予以麻雀解剖①(见表1)。 截至2007年年末，吴江市全市户籍总人口仅为80万人，而登记外来人口则为76万人。在这样一个150多万人口的县级市，就存在着4种制度(养老)，即农保、土保、城保和公保(机关事业单位)，每个制度里又套着一些小制度。

　　1. 农保。在“农保”里，个人出资40%，市镇两级财政补贴60％；平均待遇水平每月100元左右，比农村最低生活保障线还要低一些。而在东海县，“老农保” 农民的费率从2元到20元分为十个档次，由农民自由选择，但人均退休金仅仅为11.5元。在“新农保”里，每年每人最低缴费600元，多数农民实行 “811工程”，即个人出80％，乡镇财政补贴10％，村集体补贴10％；村干部(党支部书记、村委会主任、会计和乡村医生)实行“433工程”，个人拿 40％，财政补贴30％，集体补贴30％。

　　2.土保。“土保”即“土地换保障”制度，被征地农民绝大部分未纳入城镇社会保障体系，而是采取获得土地补偿款的办法，一般是一亩土地是2万元左右，大约仅能维持被征地农民7年的生活水平。吴江市征地农民生活保障水平标准是每人每月220元， 2007年7月后提高到240元。

　　3.城保。“城保”更为复杂，根据户籍性质和企业性质分为3个不同费率：一是本地户籍和雇用外地城镇户籍人员的单位按规定基数的19％缴费；二是雇用外地农民工的城镇企业按上述基数的13％缴费；三是雇用外地农民工的开发区企业按10％缴费。划入账户也比例不同，比如，外来从业人员个人和单位所有缴费全部划入个人账户。费基也不同，比如，一般企业的费基下限为1180元/月(2007年)，而外商投资企业、民营企业可按不低于950元/月的标准缴纳。

　　4.公保。“公保”即机关、事业单位养老保险。由于全国机关、事业单位社会养老保险没有统一政策，吴江市的参保范围、缴费基数、缴费比例、缴费方式、机构设置等都不尽一致。已参保单位职工退休由人事部门审批，由劳动保障部门负责发放养老金。参保范围包括以下三类：一是差额拨款和自收自支事业单位中的在编在册工作人员；二是全额拨款事业单位中的合同制工人以及行政机关行政附属编制中的劳动合同制工人；三是2004年10月1日后全额拨款事业单位的新进在编人员。三类人员的单位缴费来源不同，赡养比变化很大，1996年刚建立时，在职与离退休人员的比例是4︰1，但机关、事业单位每年新增参保职工不到1％，退休人员的增长速度是8％，2008年在职与离退休人员的比例提高到2.8︰1。截至 2007年12月末，有364个机关事业单位，计7082名在职职工参加社会养老保险。享受社会养老保险待遇的有2629名离退休职工，目前累计滚存结余 0.38亿元，预计到2011年所有历年积累基金将全部用完。