征缴

征缴

征缴

征缴：“征缴”包含征收和缴纳的含义，强化企业和职工个人主动申报缴纳社会保险费的责任和义务。过去，社会保险费征缴工作中常用到“征收”这个词语。1998年《社会保险费征缴条例》出台后，统一规范为“征缴”。

中国征缴体制的定义及其特征

　　“双重征缴”体制：世界社会保障制度的一个例外。世界各国征缴体制主要有三个模式：一是“分征”模式，在这模式里，社保供款和一般税收分开征管，社保部门负责征收社保费，税务部门负责征收社保税；二是“代征”模式，税务部门代替社保部门行使征缴职能；三是“混征”模式，即税务部门与社保部门按不同参保人群或按照协议约定，分别由社保部门和税务部门负责征缴工作。与世界各国相比较，中国社保供款模式既不是“分征”模式，也不是“代征”模式，更不是“混征”模式，而是一个罕见的例外。

　　我国社会保障体制改革始自于20世纪80年代末，1993年确立了社会统筹与个人账户相结合的基本制度架构，由于当时没有统一规定，有些地方由社保经办机构征管社保缴费，有些则有税务部门征收，这种状况在国务院1999年1月颁布的《社会保险费征缴暂行条例》（以下称1999年《征缴条例》）得以合法化和认可，于是这个征缴体制便一直存在运行至今。目前在地区分布和缴费总量比例上，基本上都是一半由税务机构征缴，一半由社保经办机构征收。

　　从国家立法层面看，规定税务部门和社保部门都可作为征缴主体，它应被称为“混征”模式；但是征缴主体由省级政府自行决定，所以它又不是纯粹意义上的“混征”模式，世界上没有任何一个国家规定地方政府可享有社保供款征缴主体的选择权。为了研究上的方便，可将之称之为“双重征缴”的特殊体制。

　　“双重征缴”的弊端。1999年《征缴条例》确定了“双重征缴”体制，其具体流程可以概括为：参保企业到社保经办机构登记，每月如实申报保费数额，社保经办机构进行审核，税务机关或社保经办机构征缴入库。从理论上讲，这个征缴体制和流程似乎问题不大，但随着社保制度的不断完善和社保基金规模的不断扩大，体制运行中的矛盾越来越突出和尖锐，尤其是最近几年来在《社会保险法》草案修改进程中，引起了学界的争论。媒体和学界对“双重征缴”体制弊端的分析主要可归纳为两点：各地区根据各自情况自行规定征缴方式，管理办法不同；且经常处于变化之中，随意性强。这种无序状态不利于建立全国统一的社保行政管理体制，妨碍社保统筹层次的提高和全国大劳动力市场的形成。

　　1999年《征缴条例》规定，“由税务机关征收社会保险费的，社会保险经办机构应当及时向税务机关提供缴费单位社会保险登记、变更登记、注销登记以及缴费申报的情况；而税务机关也应当及时向社会保险经办机构提供缴费单位和缴费个人的缴费情况”。但这两个部门在实际征管过程中，由于协调衔接机制上的摩擦，在社保数据核准统计口径、票据传递时效以及复审差错纠正等方面产生诸多问题，造成交易成本的上升。据税务系统干部的研究，“双重征缴”运行程序烦琐，工作量大，信息传递不及时，资料不能充分共享，税务与社保之间经常脱节，使得“参保不缴费、缴费却未登记”的情况时有发生；甚至，社保与税务机关之间“出于自身利益和眼前利益的考虑，相互推卸工作责任、争抢手续费情况时有发生，部门间的协调耗费了大量的精力”。

　　围绕征缴主体的争论

　　十几年来，中国学术界和政策面对征缴模式选择的争论主要是围绕着征缴主体（社保部门还是税务部门）展开的，于是征缴主体的选择就越来越成为是对这两个部门的评价与选择了。

　　主张由税务部门征缴的主要理由。主张由税务部门统一征缴的观点认为，社保税与个人所得税的税基密切关联，由税务部门征缴便于检查管理，又节约成本。在持这种观点的学者当中也存在着三种不同的看法，一种认为社保税应划定为中央税，由国税机关负责征管。第二种看法认为社保税属于所得税，所以社保税也应由地税部门来征缴。第三种看法认为，不管是地税还是国税，只要由税务征收，就可减轻劳动部门的事务性工作，提高社保部门的社会化服务与管理水平。主张税务部门征缴的人认为，社保部门在征收中存在的问题主要有两个，一是部分地区社保经办机构对一些效益相对不好和资金困难的企业采取协商定额、协议缴费的办法，缺乏严肃性，应改为及时足额申报，二是社保部门常常采用“差额结算”的方法，应改为全额征收。

　　主张由社保部门征收的主要观点。在笔者检索查阅的80篇关于费改税的文献中，绝大部分文章都主张由税务部门作为征缴主体，这几乎成为“一面倒”的主流观点，而主张由社保经办机构作为征缴主体的文章非常之少，在仅有的几篇文章中举例说，由税务部门征收社保费，“其运行效果并不理想，以四川省为例，税务代征仅运行了9个月又重归社会保障部门征收”，因为参保登记、缴费基数与缴费人员的核定、征收任务的下达、政策调研等日常管理只能是由劳动保障部门负责行使，税务部门难以掌握真实费源情况，只能根据社保部门提供的资料来征收，政策解释权和管理权严重脱节，缴费单位容易发生少报虚报和漏报等道德风险，社保费容易出现漏征漏管现象。主张由社保部门征缴的代表性观点认为，应当尽快取消部分地区由税务机构代征社会保险费的体制，由社会保险经办机构在全国范围内统一征缴社会保险费，“这是确保社会保险制度与国家财政保持适当距离的需要，也是社会保险制度追求自我平衡、自我发展及通过专业化管理达到高效运行的客观要求”。还有学者认为，由社保部门担当征缴主体从长期看有利于社保制度的完善与改革，有利于扩大制度覆盖面等。

　　“征缴主体之争”与“税费之争”的交织。在上述文献中读者可感觉到，征缴主体之争实际上与另一个重要争议——税费之争关系密不可分。换言之，“税费之争”的背后实际是征缴主体之争，而“征缴主体之争”则夹杂着浓厚的部门博弈因素和局部利益考虑，这才是“两个争论”的本质。笔者在查阅文献中还有趣地发现这样两个现象：一是从税派一般都主张由税务部门征缴，从费派大多主张由社保部门征缴；二是关于税费之争的讨论，无论在激烈程度上还是在文献总量上，都远远大于征缴主体之争。

　　国情的特殊性及其对征缴体制选择的约束性

　　世界上没有任何两个国家采取完全相同的征缴模式，中国只能设计和制定一个适合自己国情的征缴模式。中国国情的最大特殊性有三个：

　　首先，二元经济结构将长期存在。中国正处于向工业化转型的过程当中，二元经济结构特征异常典型，并且地区发展非常不平衡，这种经济社会结构将持续相当的历史时期。决定征缴体制模式改革进程变量主要有三，即税收体系的现代化程度、社保部门的现代化程度和社会保障供款的社会环境。其中，中国社会环境的最大特征之一就是二元化经济结构，这个变量构成了提高覆盖率的一个重要障碍，并将始终伴随社保制度转型的全过程。

　　其次，社保制度覆盖率太低。一般来说，征缴体制的选择和设计必须要考虑的基准主要有3个：一是看它是否有利于提高征缴效率，二是看它是否能够降低征缴成本，第三才考虑到扩大社保覆盖面的问题。由于二元经济结构等原因，中国社保制度的转型首先只能在城镇开始，覆盖面在起步阶段非常小，扩大覆盖面将是一个长期的历史任务，道路漫长而曲折。中国是目前世界上覆盖面最小的社保制度，五项基本保险覆盖率只有10%～20%之间，这意味着对绝大多数就业人口来说是不公平的，不利于建设全国统一的市场体系，不利于社会稳定，不利于构建和谐社会，鉴于此，在征缴体制设计所必须考虑的3个基准中，其顺序排列在中国当首先考虑扩大社保覆盖面。

　　第三，统账结合制度异常复杂。中国的统账结合社保制度，几乎是世界上独一无二的制度，正处于探索之中；这个制度无论与现收现付制还是与完全积累制相比，在具体操作中都显示出90年代初建立时未曾预料到的前所未有的复杂和困难：说复杂，意指既要考虑到现收现付制的运行规律，又要考虑到积累制的独特规则；说困难，是说既是二者的简单相加与相互结合，又在具体操作中遇到了远远大于“1＋1＝2”的难以克服的实际问题。主要表现在，统账结合在提高覆盖率和统筹层次时形成两难，在解决便携性和异地转移接续时成为掣肘，在考虑投资策略和增值保值时额外增多许多潜在风险，等等。

　　概而言之，“二元经济”、“覆盖率低”和“统账结合”这3个特殊性，既有社保制度的外生变量，又有内生变量，它们既是决策者在设计中国社保制度方案时不得不面对的巨大困难，也是选择征缴模式时不得不考虑的制约因素，同时，还是制定《社会保险法》时需要认真对待和解决的现实问题。

　　很显然，1999年《征缴条例》是一个历史遗产，双重征缴体制在社保制度财务可持续发展上曾发挥过较大作用，但这只是一个短期内的权宜之计，长期看将难以适应中国国情的3个特殊性。

征缴模式应服从总体目标

　　十六届六中全会提出，到2020年建立基本覆盖城乡的社保体系（以下简称“2020年全覆盖目标”）。要完成这个制度目标，就要深化改革社保制度，使之能够适应二元经济结构，这就涉及到“三个统筹”问题：社保供款征缴与支付要统筹考虑，城镇与乡村要统筹安排，近期改革与2020年全覆盖目标要统筹设计。在“三个统筹”要求下，征缴行为与支付行为越紧密效率就越高，征缴主体和社保主体合作越密切交易成本就越低，合二为一则为最优。就是说，在覆盖面、效率和成本这3个决定征缴体制选择的基准问题上，确立由社保部门征缴的模式，将有可能实现一石三鸟的功效：社保部门作为征缴主体，最有可能将消化二元化经济制约因素与扩大覆盖面和统筹层次放在一揽子方案里予以统筹考虑，实现上述“三个统筹”的可能性最大，是有利于实现2020全覆盖目标的一个捷径。鉴于此，征缴模式的选择应该服从于社保制度发展的总体目标。

　　要实现2020年基本全覆盖的目标，我们一是要解决覆盖城镇非正规部门的灵活就业人员，二是要解决“小三农”的覆盖问题。

　　社保部门征缴有利于城镇灵活就业人员参保。如果分步骤的话，扩大社保覆盖面首先应解决的是城镇就业人口，这是实现2020年基本全覆盖的第一步。目前城镇正规部门参保率已基本是百分之百，被排斥在社保大门之外的绝大部分是非正规部门灵活就业人员或说非公经济成分就业人口（例如，2002年河南全省有123.15万个私人个体从业人员，而参保的不到3万人）。在未来经济制度改革中，非正规部门的灵活就业人员的数量将不断增加。第一，据预测到2010年我国劳动力总量将达到8.3亿人，城镇新增劳动力供给5000万人，转移农业劳动力4500万人，合计将近1亿人，其中绝大部分无疑将被消化在非正规部门即非公经济部门。第二，城镇化、工业化和经济结构调整这3个因素将始终伴随中国经济改革的全过程，灵活就业人口占比将不断扩大。第三，在相当一个历史时期内，就业结构多元化是一个不可阻挡的趋势。

　　面对上述大趋势，与税务部门相比，在扩大城镇非公经济成分灵活就业人员参保率方面，社保部门更具有优势：一是税务部门的优势在于了解企业信息，而社保部门则更了解就业人员信息。非公部门的就业特点是，相当一些灵活就业人员和自有职业者属低收入群体，他们不缴纳所得税，没有税务登记或税号，税务管理信息系统没有包括这些人。二是社保部门对灵活就业人员信息的了解具有天然优势。一般来说，社保部门在基层社区街道和民政部门已基本建立起一个服务网络，负责低保和社保等具体工作，他们与街道干部站在社保服务工作第一线，对基层社区灵活就业人员情况比较熟悉。三是社保政策与就业政策密不可分，二者都是制度化、专业化、社会化和人性化的公共就业服务体系的一个重要组成部分，是劳动和社会保障部门在促进就业和改革社保这两条战线需要同时发挥作用的同一个领域，促进就业与改革社保二者相辅相成，难以完全分开。因此，完善就业管理服务组织体系，建立健全社区公共就业服务网络，与社保扩面紧密相联。四是强化政府促进就业的公共服务职能，完善公共就业服务制度，与社保制度扩面是一个问题的两个侧面，由社保部门承担征缴，既有利于社保扩面，又可体现社保工作的人文关怀。

　　最近，笔者作为国务院完善城镇社会保障体系试点办组织的专家组成员上个月在赴东北三省调研时获悉，在向非正规部门灵活就业人员扩大社保覆盖面时，税务部门显得力不从心，工作难以开展，早在1年多以前，沈阳市税务部门就主动将非正规部门的征缴工作“让”给了社保部门。

　　社保部门征缴有利于解决“小三农”社保问题。“小三农”的参保难度要远远大于城镇灵活就业人员。解决“小三农”问题的途径无非有二：一是“单独解决”的思路，为“小三农”不同群体人员另立制度；二是“统筹解决”的思路，逐渐改造城镇基本社保制度并将之逐渐覆盖到“小三农”。无论是采取哪种思路，都涉及到制度设计问题，都涉及到缴费比例、统账比例、投资运营，收支平衡、待遇发放、异地携带、终生跟踪等诸多环节。例如，如果采取“单独解决”的思路，就需要设计一个兼顾当前与长远的“制度接口”，为将来不同制度之间的衔接留下空间和时间表。如果是采取“统筹解决”的思路，改造基本城镇社保制度使之逐渐覆盖到“小三农”，就更需要考虑降低目前缴费比例与收支平衡等许多问题。由此可见，上述两个思路不管采取哪个，都离不开征缴主体的配合和深度参与。没有征缴主体的配合，社保部门作为政策制定者就难以主动将之放在一个篮子里统筹考虑，必定带有天然的片面性和局部性。所以，从覆盖“小三农”的制度设计角度看，政策制定者、制度设计者与征缴主体越密切，就越有利于制度覆盖能力的建设。税务部门征缴的劣势在于，征缴目标比较单一，任务比较单纯，与制度长期建设目标之间缺乏配合，工作重点和精力容易简单地聚焦在“钱”上，属于完成任务型的工作性质，没有动力、义务和责任去考虑和追求制度的长期目标，税务部门征缴任务的完成与社保部门覆盖面的扩大速率之间难以良好的协调与配合。

　　要实现2020年全覆盖的目标，社保制度建设工作牵涉的部门不宜过多，否则就越容易互相推诿，效率就越低下，职责界限就越容易混淆，交易成本就越高，社保、税务、财政三家都围绕“钱”转，就事论事，就钱论钱，制度建设容易放松，最终有可能形成三个和尚没水喝的结果。

　　社保部门征缴有利于财务可持续性和建立长效机制。“双重征缴”是部分地方政府为保证社保费征缴率采取的一个举措。长期来看，采取税务部门征缴、财政部门保管、社保部门支付的“三足鼎立”模式，中央政府将存在潜在财政风险的可能性。在较长时期内，中国社保财务可持续性将始终是政策制定者不可忽视的难题。如果采取税务部门负责征缴模式，社保部门在待遇政策的拟定、待遇标准的调整和确保待遇的发放等一系列操作过程中，由于中间“隔”了一个“专管出资”的财政部门，客观上就无须与税务部门进行沟通，其缴费收入动态状况与社保部门的支付工作在理论上和制度上将毫无关系，社保部门将难以兼顾考虑制度收入的实际约束，预算膨胀将会成为待遇支付的一个常见的潜在倾向，税务部门也无须完全配合，征缴与支付“两头不见面”，财政部门“夹在中间”处于一个需要不断“说服两头”的尴尬地位，甚至成为一个只管掏钱的无限兜底的“账房先生”，不利于建设社保制度的财务长效机制。这种征缴与支付的相互割裂的制度安排，是典型的发达国家实行普享型和缴税制的社保财务机制，不适合中国当前和较长时期内加强缴费与收益的联系，不利于追求社保制度自我平衡的长效机制的财务目标。

　　中国社保制度的统筹层次以县级“块块”为主，在全世界是统筹层次最低的社保制度，真正实现省级的寥寥无几；统筹层次如此之低的社保制度是导致社保基金安全性风险的主要原因之一，在这种典型的“画地为牢”和“块块割据”的碎片化制度里，如果再加上省级政府征缴主体的“自选项目”，那么，就在“块块割据”的基础上又增加了“条条割据”的碎片因素，“条块双重割据”将使资金风险“雪上加霜”，面临更加严峻的形势，给本来风险就此起彼伏的县级统筹制度又额外增加了许多“风险点”，例如，国家审计署2006年11月发布的《企业职工基本养老保险基金、城镇职工基本医疗保险基金和失业保险基金审计结果》显示，在违规的71.35亿元中，“社保费代征机构未按规定时间将保险基金收入”交入专户的就高达16.20亿元，占23%。当然，代征机构除税务部门，可能还包括银行、会计事务所、审计事务所等其他委托代征机构。据分析，未按时交入专户的原因很可能是由于部门之间衔接不畅和环节较多等原因所致。

　　其实，在征收、传递和上解过程中出现一些脱节现象本属正常，但问题是，在“双重征缴”体制下出现的资金风险都难以消化，那么，在完全由税务部门征缴的代征模式下就更难以控制，部门之间、中央与地方之间的博弈将随着改革的不断深入而伴随始终。在征缴模式的选择上，应充分考虑到这个由于部门摩擦而导致的资金安全性风险。

　　缴费制是实行社保部门征缴的一个根据。既然分征模式是指税费分征，社保部门负责征社保费，税务部门负责征社保税，代征模式是指由税务部门受托代替社保部门行使征缴的职能，那么，是否进行费改税就具有强烈的实际意义：坚持缴费制就成为中国实行分征模式的理论根据之一。

　　中国之所以应该坚持分征模式，主要是出于如下10个理由：（1）坚持缴费制的目的在于加强供款与待遇之间的联系，费改税正好割断了这种联系，不利于鼓励参保者缴费积极性和扩大覆盖面；（2）费改税意味国家将承担起社保的无限责任，而费所强调的是国家、社会、企业和个人四方责任共担的机制，强调参保人的参与责任；（3）费改税在技术上不符合统账结合制度属性的要求，尤其是与个人账户资产属性产生严重冲突，使本来已十分复杂的制度变得更为复杂，超出了当前制度本身的承受能力和公众的认知能力；（4）费改税不符合当前社保制度处于初创阶段的要求，因为税的刚性大于费，做实账户刚刚铺开，统筹与账户的关系还没理顺，费改税就“人为缩小”了改革空间，“小三农”等问题难以在缴税制条件下予以解决；（5）费改税为解决投资收益问题作茧自缚，为未来市场化投资人为地设置了障碍和门槛；（6）费改税超越当前社会经济发展水平，税基难以确定，税率难以设定，农民工和务农农民或是受到社会排斥，或是增加税赋；（7）费改税并不必然能够扩大覆盖面，因为社保税并不符合二元经济发展现状；（8）对资金安全性来说，费改税只是表面文章，本质上与提高社保资金安全性无关；（9）费改税无助于提高统筹层次，因为这只是名称上的改变；（10）费改税不是顺应国际潮流，80年代以来世界范围内的新浪潮是弃税改费，近20个国家纷纷引入个人账户或名义账户，改变供款性质，旨在是强调社会和个人的责任，减少政府负担。

改革征缴体制的建议

　　目前正在制定《社会保险法》，对《社会保险费征缴暂行条例》予以修订也是大势所趋，其中征缴模式的确定和征缴主体的选择是一个不可回避的矛盾。对此笔者提出如下改革建议：

　　征缴体制改革“两步走”。第一步，暂时维持目前“双重征缴”的状况，设定3年过渡期，分地区做好向“分征”模式的过渡准备工作。第二步，过渡期结束之后，应采取“分征”模式，确立社保部门为单一“征缴主体”，税务征收地区完成向社保部门的移交。

　　建立多部门合作机制。社保资金征缴牵涉到政府多个部门之间管理职责的配合，在分征模式下，部门间的合作是至关重要的。建立明确有效的合作机制可以减少部门磨擦，提高征缴效率，降低征缴成本。应加强社保与税务、审计、统计、财政、监察等部门的数据共享机制建设，尤其是加强社保与税务和财政之间在收入基数核查以及针对自雇人员保费征缴等方面的合作。

　　把征缴体制用法律形式固定下来。我国社会保障立法滞后，在社会保险费筹资方式、征缴管理等方面立法层次低，操作性差，造成实际征缴工作缺乏相应的法律保障，征缴执法缺乏强制制裁手段，难以形成法制化的社保缴费环境。因此，在即将出台的《社会保险法》以及相应的社会保险费征缴管理办法中，应将社会保障基金的筹集、征收、管理和使用以法律形式确定下来，以保障资金的安全征缴和有效运营。

简要结论

　　不同征缴体制都是一定历史条件和历史过程的直接反映，在一定程度上都可看做是对更高效率制度的需求结果，只不过有时制度供给常常出现非均衡的状态，潜在的制度供给有时不能变成现实的制度供给，现实的制度要求往往又难以成为正式的制度现实。中国社保制度度建设的走向，将很大程度上受制于不同部门博弈的影响。我们不能说这不是正常的：在《社会保险法》起草修改的一年多时间里，学界参与对征缴主体的学术争论作为一个社会过程，政府部门参与修改作为一个博弈过程，进入立法部门之后对多次修订稿的影响作为一个政治过程，进入立法程序之后“院外集团”对其发挥的作用作为一个公共选择过程，等等，所有这些正在显示，我们的立法工作正在进步，我们的社保制度转型正在前进，至今为止《社会保险法》的整个立法过程就足以证明，最终人大通过的《社会保险法》也必将予以证明。

　　其实，这一点早在10年前就有学者指出，费税之争和征缴主体之争本质上触及的是部门权利的重新界定和部门利益的重新调整，它是不同利益和不同力量的行为主体之间相互作用的一个历史过程，是一种制度变迁，其路径依赖将取决于不同行为主体之间的力量对比关系。